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Actualidad jurídica

Novedades en el régimen jurídico de los suelos contaminados en Cataluña

El pasado 31 de marzo entró en vigor la Ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono (DOGC núm. 7340 – 30.3.2017).

La Ley aprobada modifica, entre otras disposiciones, el Decreto legislativo 1/2009, de 21 de julio, por el cual se aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos (en adelante DL 1/2009). La Ley de residuos, además de regular la producción y gestión de los residuos en el ámbito territorial de Cataluña, contiene también especificaciones del régimen jurídico de los suelos contaminados y algunas referencias a los espacios degradados. Es justamente este régimen jurídico el que se ha visto más afectado por la entrada en vigor de esta Ley 5/2017.

Concretamente, las principales novedades que introduce la Ley 5/2017 en la Ley de residuos, respecto los espacios degradados y los suelos contaminados, son las siguientes:

1)    Introducción de una nueva categoría de suelo, el suelo alterado, y definición de este y del espacio degradado

Introduce en el ordenamiento jurídico catalán – ya existía, como mínimo, en el ordenamiento jurídico vasco- una nueva categoría de suelo afectado por la presencia de componentes químicos de carácter peligroso de origen antrópico, el suelo alterado, que se define de la siguiente manera: “el suelo cuyas características han sido alteradas negativamente por la presencia de componentes químicos de carácter peligroso procedentes de la actividad humana, en concentración tal que superan los niveles genéricos de referencia establecidos por la normativa vigente o los 50 mg/kg de hidrocarburos totales de petróleo y que no tienen la consideración de suelo contaminado, dado que el análisis de riesgo realizado ha resultado aceptable para la salud humana o el medioambiente” (artículo 3.1.i).

La Ley 5/2017 introduce, también, la definición de espacio degradado, entendido como “el suelo afectado por vertidos incontrolados de residuos, cuyas características no se ven alteradas negativamente por la presencia de componentes químicos de carácter peligroso en concentración superior a los niveles genéricos de referencia establecidos por la normativa vigente” (artículo 3.1.h).

De esta manera, pues, se observa cómo, atendiendo a los diferentes niveles de presencia de componentes químicos de carácter peligroso en el suelo y a sus afectaciones sobre la salud humana y el medio ambiente, el DL 1/2009 configura tres tipos de suelo, de mayor a menor incidencia, el suelo contaminado, el suelo alterado y el espacio degradado. En el caso del suelo contaminado, es necesaria una resolución administrativa que así lo califique (art. 3 x) de la Ley 22/2011). No ocurre lo mismo en el supuesto de suelos alterados y degradados (art. 3 h) i) DL 1/2009).

2)    Regulación de suelo alterado

La regulación de suelo alterado se contiene en un artículo nuevo del DL 1/2009, el art. 19 bis. Para este suelo, el DL 1/2009 prevé que las personas causantes de la alteración y, a falta de estas, y por este orden, las personas propietarias o poseedoras del suelo, juntamente con la valoración detallada del riesgo –en la medida en que previamente han detectado una superación de los niveles genéricos de referencia o de los 50 mg/kg de hidrocarburos-, y presuponiendo que esta valoración detallada del riesgo no incluye que el estado del suelo resulte inaceptable para la salud de las personas o el medio ambiente, deben presentar un programa de control y seguimiento del suelo, o de los vapores o de las aguas subterráneas, el cual debe permitir valorar la evolución de las sustancias contaminantes. El programa debe ser aprobado por la ARC y esta lo tiene que hacer en un plazo de seis meses desde su presentación.

Los resultados de los controles periódicos realizados en cumplimiento del programa también se presentarán a la ARC con la periodicidad que se haya establecido en la resolución de aprobación.

En el supuesto que la evolución de la alteración del suelo se estime técnicamente como no favorable, la ARC podrá requerir al administrado para que presente un plan de mejora ambiental. Este plan también debe ser aprobado por la ARC en el plazo de seis meses desde su presentación.

La nueva reforma normativa obliga a la ARC a llevar un registro administrativo de los suelos alterados (artículo 19 bis), medida paralela a la ya existente de llevar un inventario de suelos contaminados.

La Administración competente sobre los suelos alterados es la Agencia de Residuos de Cataluña, que ya tiene atribuidas las competencias sobre la declaración de suelos contaminados y sobre su recuperación (nueva redacción del art. 19 e) DL 1/2009).

La nueva regulación incorpora dos tipos nuevos de infracción grave relacionados con los suelos alterados, concretamente el incumplimiento de la prestación de los programas de control y seguimiento y mejora ambiental y el incumplimiento de la obligación de llevar a cabo las operaciones de control y seguimiento y mejora ambiental (art. 75 t) y u) DL 1/2009).

3)    Uso urbanístico a tener en consideración en las tareas de recuperación o regeneración de un suelo afectado por una contaminación

La reforma normativa también ha introducido modificaciones en relación con la referencia que debe tomarse en consideración a la hora de adoptar medidas de recuperación o regeneración de un suelo afectado por una contaminación –sea contaminado, alterado o degradado-. Si hasta ahora la recuperación  de este suelo (fuera declarado contaminado o fuera suelo degradado –alterado no, porque no existía esta categoría-) tenía que llegar hasta el punto de que este fuera compatible con el uso urbanístico que tenía en el momento de su última transmisión, con la nueva ordenación, se establece que este debe recuperarse en función del uso urbanístico vigente existente en el momento en que se produjo la contaminación (art. 19 f) del DL 1/2009).

Esta regulación general pasa a concretarse en un nuevo art. 19 ter para suelos declarados contaminados y para suelos alterados, según estemos ante una contaminación histórica o bien nueva. La distinción entre contaminación (y alteración) nueva e histórica es otra de las novedades de la nueva regulación del DL 1/2009. Esta define como histórica la contaminación o la alteración de un suelo producida antes del 28 de agosto de 1994 (fecha de entrada en vigor de la Ley 6/1993, de 15 de julio, reguladora de residuos en Cataluña) y define como contaminación o alteración nueva toda aquella que se haya producido con posterioridad a la mencionada fecha. La ley introduce una presunción para aquellos supuestos en que no sea posible determinar la fecha en que se produjo la contaminación o la alteración: se presume histórica la contaminación que tiene origen en una actividad implantada antes de la fecha mencionada, con independencia de su continuidad en el tiempo (art. 19 ter.1 DL 1/2009).

Pues bien, si en los casos de contaminación histórica se aplica el criterio ya expuesto del art. 19 f) y la referencia que debe tomarse para la recuperación del suelo debe ser el uso (urbanístico) al que estuviera destinado según el planeamiento vigente en el momento en el que se produjo la contaminación, siempre que se garantice, esto sí, unos niveles de riesgo aceptables de acuerdo con aquel uso del suelo (art. 19.ter 2), para los casos de contaminación nueva, esta referencia deviene subsidiaria ya que, la ley opta, en primer término, por alcanzar el restablecimiento del suelo al estado anterior a la contaminación, siempre que este sea conocido (art. 19 ter). Claro que, para las actividades sujetas a la Ley estatal 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (Anexo I.1 de la Ley 20/2009), los informes base tendrán un papel muy destacado a jugar de cara a poder determinar el estado del suelo antes de la contaminación.

La regulación contenida en los apartados 2 y 3 del art. 19 ter es claramente aplicable a los suelos declarados contaminados; parece, pero, que el legislador no ha tenido clara su aplicación en los suelos alterados atendiendo sobre todo a las categorías usadas en la redacción de los apartados como medidas de descontaminación, medidas de recuperación del suelo, garantía de unos niveles de riesgo aceptables. Hay que recordar que la definición de suelo alterado comprende necesariamente un riesgo aceptable para la salud de las personas y el medio ambiente y los artículos precedentes no se refieren a su descontaminación o recuperación sino a su control y seguimiento y eventual mejora ambiental. En este sentido es significativo el art. 19 a) DL 1/2009 que vincula espacio degradado y regeneración, suelo alterado y control y mejora y, en último término, suelo contaminado y recuperación.

Una segunda duda que presenta esta regulación, y en concreto para los casos de contaminación histórica, es, sabiendo que el objetivo es que el estado del suelo sea compatible con los usos urbanísticos vigentes en la actualidad, quién debe asumir los costes de descontaminación del suelo para llegar a alcanzar una compatibilidad del suelo con el uso actual del planeamiento, cuando este difiere del uso urbanístico vigente en el momento en el que se produjo la contaminación. Si la misma persona obligada a descontaminar es la promotora de este cambio de usos del suelo, será ella misma la que lo tenga que asumir (art. 19 f) DL 1/2009, al cual se remite el propio art. 19 ter.3). Ahora bien, hay un vacío legal en los supuestos en que no sea la persona obligada a recuperar, la promotora del cambio de usos del suelo. Tal vez pueda ser este uno de los casos de financiamiento público previsto en la Ley estatal 22/2011 (art. 36.4).

4)    Productos libres no acuosos

La nueva regulación, aparte de incorporar la categoría de los suelos alterados y de atribuirle un régimen jurídico específico, y de definir los espacios degradados, incorpora también la obligación de tener que extraer los productos libres no acuosos que se detecten en el medio por constituir un foco activo de contaminación. La gestión de estos productos se debe realizar de acuerdo con la normativa en materia de residuos (artículo 20 ter). El incumplimiento de esta obligación se ha tipificado como infracción grave (art. 75 v) DL 1/2009).

5)    Autorizaciones y licencias que comporten un cambio de uso del suelo que haya soportado una actividad del Anexo I RD 9/2005

La nueva regulación pasa a exigir que en el trámite de obtención de autorizaciones o licencias que comporten un cambio de uso del suelo que con anterioridad hubiera soportado una actividad potencialmente contaminante del suelo, el solicitante del título habilitante deba presentar un estudio detallado del suelo y, si procede, de un análisis de riesgo. En estos supuestos, la ARC deberá emitir un informe preceptivo previamente al otorgamiento de las autorizaciones o licencias que habiliten la actuación, la actividad o la obra (artículo 20 DL 1/2009).

6)    Obligaciones para los titulares de actividades del Anexo I RD 9/2005 no sujetos a la Ley estatal 16/2002

La Ley 5/2017 añade una Disposición adicional tercera en el DL 1/2009 en relación con las actividades potencialmente contaminantes del suelo no incluidas en la Ley del Estado 16/2002, para la cuales se les imponen las obligaciones siguientes:

- El informe de situación, en el caso del establecimiento de una nueva actividad potencialmente contaminante del suelo, debe presentarse a la ARC en un plazo de dos años a contar desde la obtención de la autorización o la licencia ambiental regulada por la Ley catalana 20/2009.

- Los informes de situación periódicos, con el mismo contenido que el informe preliminar de situación y con una periodicidad de diez años, deben presentarse a la ARC si es que la autorización o licencia ambiental no establecen un plazo inferior.

- El informe de situación, independientemente de la periodicidad establecida, debe presentarse a la ARC en los supuestos de cambio sustancial y de clausura de actividad en el momento de la solicitud del cambio al órgano competente o en el momento de inicio de los trámites de cese.

7)    Niveles Genéricos de Referencia para metales y metaloides

En el DL 1/2009 se ha añadido un nuevo artículo, el 20 quinquies, por el cual se concretan los NGR de metales y metaloides en Cataluña, los cuales se incorporan en el Anexo II del propio DL. La ley prevé que la modificación de estos niveles puedan llevarse a cabo por medio de una orden del consejero competente en materia de medio ambiente (DF Séptima DL 1/2009).

8)    Garantías

Cuando lo considere necesario, la ARC podrá requerir la constitución de avales, fianzas u otras garantías suficientes con la finalidad de asegurar el cumplimiento de las obligaciones de recuperación establecidas en cada caso (artículo 20 bis).

9)   Entidades de control en el ámbito de la prevención de la contaminación del suelo

La nueva regulación exige que sean las entidades colaboradoras de medio ambiente debidamente habilitadas y acreditadas en el ámbito de la prevención de la contaminación del suelo como entidades de control de acuerdo con el Decreto 60/2015, las que elaboren, por cuenta de los titulares de las actividades, los informes exigidos por la normativa de los suelos contaminados, concretamente los siguientes (art. 20 quarter 1 y 2):

-       el informe base o de situación de partida (art. 12 Ley estatal 16/2002);

-       la evaluación del estado del suelo y de la contaminación de las aguas subterráneas en supuestos de cierre definitivo de una actividad (art. 22.bis de la Ley estatal 16/2002);

-       el informe preliminar de situación, el informe complementario y el informe de situación (art. 3 RD 9/2005), siempre que lleven asociados la recogida de muestras del suelo, de aguas subterráneas o interpretación de resultados analíticos;

-       el análisis cuantitativo de riesgo (art. 4 RD 9/2005);

-       los proyectos de descontaminación, elaborados en aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental;

-       los programas de control y seguimiento, el plan de mejora ambiental de los suelos alterados (art. 19 bis 1 y 2 DL 1/2009);

-       el informe acreditativo de la recuperación de un suelo declarado contaminado (art. 7.5 RD 9/2005 y 19 e) DL 1/2009) y el informe acreditativo de la recuperación voluntaria del suelo (art. 21 ter 2 DL 1/2009).

10)  Otras novedades

La novedad más mediática, pero, de esta nueva regulación ha sido la incorporación de la prohibición de distribuir gratuitamente las bolsas de plástico de caja o de entrega a domicilio.